摘要：历代中央王朝为笼络边疆少数民族、维护边疆稳定，根据各地少数民族不同的社会情况实行“因俗而治”治理政策。在云南地区，秦汉、三国两晋南北朝、隋唐宋、元明清等不同时期，采取了一脉相承又各具时代特点的羁縻政策，在一定的时期内在维护中央与边疆的社会稳定、加强与内地联系、促进民族交融、奠定国家统一基础等方面起到了不可忽略的作用。
关键词：西南边疆；羁縻政策；历史价值
羁縻政策是历代封建王朝对边疆少数民族实行的一种统治政策，其目的是为了笼络边疆少数民族、维护边疆稳定，而根据各地少数民族不同的社会情况实行不同治理策略的一种地方治理政策。羁縻政策存在的前提是“华夏”与“蛮夷戎狄”之间在文化、制度上存在差别，为了使“华夷有序”，维护社会稳定而采取不同的治理方式。贾谊言将“天子”称作天下之首，将“蛮夷”看作天下之足，实将华夏与蛮夷视为一体。“华夏”、“蛮夷戎狄”为文化和地域范畴，由“大一统”的天下观所统摄。《汉官仪》对“羁縻”进行解释：“马云羁，牛云縻”，言制四夷如牛马之受羁縻也。[1]“羁”是马笼头，“縻”是牵牛的绳子。马和牛躯体庞大，动作迅烈难以制服，头是行动指令中枢，通过笼头和鼻绳控制住头便能掌控马和牛的行动。羁縻以掌握牛马笼头、鼻绳为例喻中央王朝通过对边疆少数民族的族长或头人封官拜爵、赐印给服的方式加以笼络，将其作为中央王朝政权在边疆少数民族地方的代理进行扶植。羁縻政策是在中央政权势力无法直入少数民族社会内部的前提下而采取的一种折中处理方式。在不改变边疆各少数民族原有政治、经济和社会组织结构的条件下，通过委任、册封族长头人以实现“因俗而治”、“以夷制夷”，以最小的代价和成本维护和巩固边疆少数民族地区的稳定与安全。
一、羁縻政策在云南的实践
（一）云南地方政权流变
中央王朝在秦汉时期就初步把云南一带划入了帝国版图。秦蜀郡太守张若“取笮及其江南地”，将秦的范围扩大至今云南的华坪、永胜、宁蒗、丽江、楚雄一带。李冰任蜀郡太守时，开始在川滇交界地区修筑“僰道”，此道通往滇东北。[2]之后常頞将其续修，此道又延展至朗州（今曲靖地区），因为道路宽五尺，又称“五尺道”。在修道路的同时，派遣官吏进入云南地区。汉元封二年，武帝派遣巴蜀军兵临滇国，滇国臣服汉朝，汉于此地设置益州郡。东汉末，西南夷属蜀汉政权统治，刘备政权十分重视南中，将其视为战略后方和重要物资的供应地，并设置庲降都督府以加强对该地区的统治。诸葛亮于蜀汉建兴三年（公元225年）率军远征南中，诸葛亮南征后，将庲降都督移至味县，并在此驻兵和屯田，该地获得较大发展。刘氏政权虽然对云南的部分地区取得了有效的控制，但区域空间有限，仅限于滇东北和滇池地区。两汉时期，中央王朝在西南夷地区广设郡县，包括犍为郡、牂牁郡、越巂郡、益州郡、永昌郡等郡，其统治几已深入云南全境。[3]
两晋南朝时期，中央政权对云南地区的控制逐渐削弱。隋代征服并占领四川后，“夷、獠归附，唯南宁酋帅爨震恃远不宾”，两次用兵云南平定南宁。唐从隋制，积极在西南用兵。唐朝经营云南可分为前后期，安史之乱前取得较大成就，将有效统治区域从滇东北、滇中扩展至滇西；安史之乱后南诏国成立，割据云南，唐朝丧失了对云南的实际控制权。[4]南诏灭亡后，云南经历了长和国、天兴国、义宁国三个短暂王朝，后段思平建大理国，而逐渐稳定。经南诏、大理国500多年的统治，云南大致完成局部统一，其中部地区因发展程度较高、情况类似而相连成片。[5]元朝忽必烈平定大理国后，建立云南行省，云南行省涵盖大理国前期的政区八府、四郡、三十七部，大致与南诏极盛时期的统治范围相同。[6]元朝在云南地区推行与内地类似的治策，积极推行土官制度，充分信任和广泛任用各级土官，深入前代难以企及的山地和边疆地区，使其在云南地区的统治较前代更加深入。云南的政区范围到元代时初具规模，至明清两朝基本稳定并逐渐清晰。
（二）历代王朝在云南地区实行的羁縻政策
1.秦汉时期
秦统一西南地区后，并置蜀、巴、汉中三郡。蜀郡族民众多、土地广大，少数民族政权势力强大，秦对其统治也并不稳定，如蜀地三次受封三次反叛。在直接置县统治不能实现的情况下，秦不得不采取一种较为缓和、间接的方式进行统治。[7]《后汉书》记载：“秦惠王并巴中，以巴氏为蛮夷君长，世尚秦女。其民爵比不更，有罪得以爵除。”[8]此段记录了秦惠王对归降的西南夷酋首的处理方式，即封授其为“蛮夷君长”，并以“秦女”嫁予“蛮夷君长”进行和亲政策，授封后世代享受民爵不更的待遇，即使“蛮夷君长”犯法亦从轻处罚。秦在巴蜀民族地区实行羁縻之法，使得其在该地区的统治逐渐稳固。《史记·秦本纪》载：“（秦惠文王后元）九年（公元前316年），司马错伐蜀……丹、犁臣蜀。”[9]张守节《正义》中对其做了释义，原臣服于蜀的今云南境内的丹、犁两个部落接受了秦的统治。以此推测，秦在蜀所实施的羁縻政策，在云南丹、犁地区也同样得以推行。公元前314年，秦惠王置巴郡，任命张若为蜀郡太守，移秦民万家田蜀。公元前285年，张若将秦的势力扩展到今云南的华坪、永胜、宁蒗的笮地和金沙江南岸的丽江、大姚、元谋一带。[10]秦始皇登基后，蜀郡太守李冰在川滇交界处修筑通往滇东北的僰道，常頞修筑五尺道通朗州（今曲靖），并向该地区派遣官吏。
汉王朝奉行“且以其故俗治”的治理理念，任命少数民族的领袖为君长，使其因循本民族习俗处理民族内部事务，郡县官吏不加干预。公元前2世纪张骞出使西域，得知有蜀滇缅印至伊朗的西南民间贸易通道存在，建议汉武帝将其打通纳入统治范围。公元前109年，汉武帝用兵滇国，滇王投降，新设益州郡。汉军继续向西用兵，将巂、昆明区域并入益州郡。[11]益州郡下设24县，滇王仍封为王并继续牧执其下百姓，其他边区小县的君长也未做变动。郡县长官执行汉王朝的政令，对汉族移民进行管理，调解夷汉关系，解决族际间重大事件，但并不直接管理少数民族内部事务，在少数民族内部仍然保持独立的政治、经济结构。李东红、陈丽媛通过“滇国三印”与文献资料的研究，印证了滇国在益州郡成立后仍然存在，且享有较大的自治权，行政上受益州郡太守管辖。[12]
2.三国两晋南朝时期
东汉末年政治混乱，南中地区的郡县属国名存实亡，实权由南中大姓、夷帅豪族掌控。诸葛亮平定南中后，对该地区采取“即其渠帅而用之”的治理策略。诸葛亮从三个方面解释了采取这一政策的原因，一是为了避免驻兵后的不易解决的后勤补给；二是怕留下士兵后会出现混乱；三是孟获这些人有过背叛诺言和杀死蜀汉士兵的罪行，夷汉间隔膜很深，无法信任。不驻兵、不运粮，对缓和夷汉矛盾，促使少数民族安居起到了重要作用。“即其渠帅而用之”既团结了南中大姓和夷帅，亦安定了南中社会秩序，稳定了蜀汉对南中的统治。蜀汉政权吸收忠顺者担任地方“太守”“都督”乃至委以“御史中丞”，如建宁爨习被封为“领军”，朱提孟琰官至辅汉将军，七擒七纵的南中首领孟获后来官至御史中丞。[13]这种团结地方大姓、夷帅的治边策略在蜀汉对南中的统治过程中产生了积极影响，南中一度出现了比较安定的政治局面。
西晋时分益州的建宁、云南、兴古、交州的永昌四郡改设宁州，南中从益州独立出成为一个行政区划，太康三年，宁州并入益州，改设南夷校尉；太安二年，复置宁州。晋政权在云南推行“羁縻招抚”和“军事镇压”相结合的治理策略。对西南夷汉大姓加以封赐，西南爨氏首领爨深被任命为兴古郡太守，土酋多被冠以“太守”“将军”等不掌握实权的名号。在宁州刺史监管下，西南地区一度趋于稳定。南夷府的设置标治着晋朝对云南地区统治政策由羁縻招抚向军事控制的转变。晋政权希望把南中各郡县的统治方式与内地齐而划一，以加强盘剥。李毅、王逊担任宁州刺史期间，采用军事手段对当地酋帅和豪族大姓势力进行残酷镇压。晋政权所采取的武力镇压引发不满的，导致联合起义的爆发。而后豪族间展开兼并战争，至东晋时期，南中地区几由爨氏独霸。
南朝宋国时期，控制权依然掌握在宁州大姓和夷帅手中，政府封授以“刺史”“太守”等官职，对西南地区实行羁縻统治。南朝宋国派遣官员担任宁州刺史，以图监督最强大豪族爨氏，努力打开在宁州地区的统治局面。然而爨氏势大，派驻刺史形同虚设。
3.隋唐宋时期
隋时，梁睿向隋高祖上疏，希望能在西南推行羁縻政策，但未得实行。开皇三年或四年，隋军势力首次深入南宁地区，爨翫请降后被封为昆州刺史。而后爨翫反叛，史万岁远征南宁；后有刘哙之、杨武通率军讨伐爨氏，用武力迫使当地民族归顺。爨氏所统各族民众反抗隋朝中央统治，随后隋放弃西南地区。隋朝裴矩巡抚岭南开创了设立羁縻府州的先河，允许南方少数民族首领世袭刺史等职，民族首领在各自的辖区内拥有绝对权力，中央政权只取轻赋薄税。
唐初，唐高祖遣韦仁寿进兵洱海区域，置八州十七县，“授其豪帅为牧宰”[14]；唐太宗遣梁建方击松外蛮，“署其酋长蒙和为县令，各统所部”[15]。在唐初的100余年间里，唐朝在云南的有效控制区域从滇东北发展到滇中、滇南、滇西和滇西北地区。由于“羁縻”政策结构松散，缺乏约束力，当吐蕃与唐王朝发生军事冲突时，云南各地酋长、豪帅常倒戈弃唐，归附吐蕃。为结束这一混乱局面，对吐蕃加以制衡，唐朝扶持南诏吞并五诏统一洱海地区，封南诏首领皮逻阁为云南王。南诏逐渐发展为雄踞西南边疆的地方政权。
南诏灭亡后，经历了长和国、天兴国、义宁国的短暂过度后，段思平建大理国。“宋挥玉斧”划大渡河与大理国分界，宋实行“来则不拒，去则不追”的睦邻政策。大理国与两宋相始终。
4.元明清时期
元代在少数民族地区设置宣慰司都元帅府及军民府、安抚司、招讨司、长官司等，正式建立土司制度。元朝时在西南民族地区推行土司制度，委任当地民族首领担任各级土官。元朝以前，历朝中央已采用“以土官治土民”的办法，唐、宋时在西南、华南等少数民族地区设置过羁縻府、州，任命当地土著首领为世袭的刺吏、知州。元朝后，以宣慰使、宣抚史、安抚史、招讨史、千户、百户等官职封赠各族首领，土官的职类、承袭、贡赋和征发等遂形成一定制度。[16]土司制与羁縻制一脉相承。相较于羁縻政策，土司制中中央政权的影响和约束更为直接。土司制度的确立，使边疆民族地区处于中央王朝的直接管理下，兵部和礼部直接介入到对土司的管理中，中央直接任命土司。元土司仿效流官制，分品秩高低，有的直隶行省，有的隶属州府，土官受行省官员管束，享有裁决、处决权。[17]土司制仿效流官制为改土归流埋下伏笔。
明朝时期，湖南、广西、云南、贵州、四川等地，均有土司。明朝在西南边疆建立起“内边区”与“外边区”分层管理的政区体制。云南通志《景泰云南图经志书》记载云南布政司行政建置“直隶府、州、司凡二十九，外夷府、州、司凡十七。”所谓“直隶府、州、司”均为云南靠内地区，而“外夷衙门府、州、司”都位于云南“直隶府、州、司”的外围及边疆地区，由此形成直隶府、州、司为云南的“腹里”和外夷衙门府、州、司的“外边政区”格局。[18]明朝制定了完整的土司承袭、考核、缴纳贡赋、应征等制度，土司制度发展到鼎盛期。
自清朝建立至康熙时期，袭用明朝土司制度拉拢少数民族，在一定程度上起到稳固西南地区的作用。土司制度让少数民族享有自治，拥有自己的军队，保留较大的经济、政治特权，不利于国家的团结和稳定。吴三桂叛乱得到部分土司的支持，土司出兵出钱，给平定吴三桂带来很大的麻烦。雍正四年，云贵总督鄂尔泰向雍正提出取消土司世袭制，雍正同意了鄂尔泰的建议，废除了土司世袭制度，设置府、厅、州、县四级机构，并派遣适时轮换的流官任职。清朝的改土归流让中央政权深入边疆民族地区，改流官后的民族地区不再拥有自治权。清朝的改土归流影响深远但并不彻底，迟至辛亥革命以后西南地区仍有土司存在，直至抗日战争结束才基本消失。
（三）流土并治
羁縻政策与流官制并不是界限分明的，往往是流土并治。两汉时期在民族地区设置的羁縻统治机构是属国，属国制度由秦时所设大鸿胪机构的发展而来。属国是具体处理边疆民族事务的机构。两汉时期，属国进一步发展，制度日益健全，由主要分布于西北匈奴和羌族边郡地区发展到西南、东北等地区，管理的族群包括夷、氐、夜郎等，而属国都尉不再受郡太守节制，一些郡都尉或边郡部都尉被改为比郡属国；至魏晋时期，属国郡县化；到唐朝时则设置为羁縻府州，以少数民族部落区域作为州县的范围，不破坏民族原有的部落结构，以原酋领继续对其所领民族地区进行治理，极大程度上适应了少数民族社会的形态，保证了民族酋领的权力与地位，使唐王朝能以更轻松的姿态对边疆地区进行统治。唐代的羁縻政策北严南松，在南方少数民族地区主要采取怀柔招抚政策，希望通过经济开发、文化传播来同化南方少数民族。中央对归附的少数民族首领进行册封，并在其所管辖区域设置羁縻府州，可以保留本部兵卒，负有守疆卫土之责，同时也受边州都督府节制，服从朝廷调遣。
在羁縻与郡县、土司与流官之间并没有严格界限，往往在边疆郡县中实行羁縻制，亦有对土司的监督、册封机制。是实施羁縻、是实行土司，还是实行郡县、搞流官，是灵活多变的，主要依据是中央政权是否在边疆民族地区进行有效统治。中央政权力量能深入少数民族社会结构内部则实行郡县流官制，反之则实行羁縻土司制。中央政权是不稳定的，改朝换代频繁发生，各朝各代的边土疆界也不尽相同。边疆民族地区日益受中原文化影响，民族间逐渐交融，郡县、流官的范围日益扩大是整个中国社会历史发展的总体趋势。
二、 羁縻政策的历史价值
（一）维护中央与边疆的社会稳定
羁縻政策是中央政权在中原与边疆社会经济发展不平衡、各民族历史文化有差异的前提下而实行的一种差异化治理政策。羁縻政策维持了边疆各少数民族内部原有的政治、经济结构，不改变其社会组织，充分尊重其风俗习惯，以边疆少数民族为整体不破坏其特有的社会结构，维护了族群本身的社会稳定。羁縻政策的实行从制度上保障了中央政权与边疆少数民族地区从属关系的合法化，对部落首领和部落贵族加以册封委任，加强了中央政权与地方势力之间的联结，密切了中央与地方的关系，避免了中央与地方之间的武力冲突，维护了整体的社会稳定。
（二）加强边疆与内地的联系
羁縻政策是在现实状态下采取的被动差异化治理，推广郡县流官制是中央政权的必然趋向。加强对边疆地区的开发与治理，将中原先进技术、文化推广到少数民族地区是中央王朝始终致力的事。僰道、五尺道等道路开筑促使中原文化向边疆地区流传，道路所及区域即中央政权势力所及，亦是中原文化所及，商贸随之繁盛。邛、笮的牛马沿该条路线输入巴蜀，四川的铁器等先进生产工具也输入云南，客观上促进了云南社会生产力的发展。秦朝通过开凿国家道路的形式，密切了蜀滇关系，紧密了中央与地方的关系。
青铜冶炼技术、牛耕技术等秦汉时期最先进的生产技术随着汉文化一起涌入云南，提高和改善了云南的制造业水平和农业耕作水平。博南古道的开通，频繁了蜀滇商贾往来，促进了西南地区与中原、与东南亚国家的贸易与文化交流。迟至蜀汉时期，南中已成为蜀汉政权兵源、赋税的重要来源地。南诏在唐王朝的支持下统一洱海地区，南诏国自上而下学习汉文化、推动汉文化，中原的农业、手工业技艺等在洱海周边得到推广。在中央历朝羁縻政策的实施中，向边疆少数民族地区输入中原先进生产技术，向边疆地区移民、屯垦带来先进文化。同时也把边疆地区丰富的物产向中原地区输送。羁縻政策的实施加强了边疆与中原的双向互动，使二者联系日趋紧密。
（三）促进民族交融
汉武帝开南夷道时，“募豪民田南夷，入粟县官”，为解决筑路民夫的粮食供应，招募内地商人出钱雇佣大量内地农民到西南边境地区屯垦，这些内地汉族农民组成的屯垦队伍以及“筑路工人”中的部分沿南夷道定居下来，成为云南人。诸葛亮平定南中后，将南中青羌一万余户移居蜀中，训练成蜀军劲旅。据方铁先生所言，汉晋时的南中大姓主要出自四川迁来的外地移民，其早期文化基本属于汉族文化，而大姓与居住地区的土著居民建立密切联系，文化上也有“夷化”倾向。[19]至唐朝时，实行开明的民族政策，南诏与唐的密切联系更是促进了彼此在政治、经济、文化、军事等方面交互影响，云南地区逐渐形成你中有我、我中有你的民族交融局面。羁縻政策包含移民政策、军卒补给、文化互嵌等，客观上加速了中原民族与边疆民族融合的进程。
（四）奠定国家统一基础
汉代国家的疆土范围被初唐统治者所继承，并在汉的基础上有一定的发展，羁縻府州的范围较汉时有所扩大。唐宋时期的南诏大理国民族政权加速了云南乃至西南地区的融合、统一，为蒙元将云南直接纳入中央奠定了基础。羁縻政策最初目的是维护边疆稳定，在政策推行中，加强了内地与边疆的联系，建设边疆、发展边疆，人口的迁移带来先进生产技术，改善了区域的社会经济发展，同时也强化了族际交融，形成大杂居、小聚居的分布格局，在历史的进程中构建了中华民族的多元一体格局。
三、结语
羁縻政策对边疆少数民族地区采取“因俗而治”，看到不同区域之间在社会发展中所处的阶段不同、不同民族之间所拥有的文化不同，而采取不同的治理措施。羁縻政策在特定的历史时期具有灵活性和先进性，在稳定社会和平、促进民族交融、夯实大一统基础等方面发挥了积极作用。但“制四夷如牛马之受羁縻也”的羁縻观显示了古代统治阶级“华夷”观念的根深蒂固，显示出中央与边疆间的不平等关系，其局限性也愈加突显。羁縻政策是国家统治者与边疆地区上层统治者的联合，他们通过一定形式联合起来对边疆人民进行统治，而不是从边疆人民利益出发实施边疆治理。[20]它对边疆少数民族头人、上层加以笼络的治理方式，有利于暂时的和平稳定，不利于边疆民族地区的长期发展。少数民族头人或上层是剥削阶级和特权存在，长期压榨着内部人民。
中华人民共和国成立后，在党的领导下，我国在少数民族地区实施民族区域自治制度。民族区域自治制度是少数民族聚居区“依俗而治”的体现，承认不同地域民族在文化、社会等层面之间的差异性，在民族平等前提下对民族差异性给予尊重、对民族多样性给予包容。
在中国共产党领导下，有了民族平等、有了民族区域自治制度的根本保障，边疆各族人民得以当家做主。2019年新冠病毒疫情爆发以来，以云南省为代表的广大边疆地区在防止外部疫情输入上做出了巨大贡献和牺牲，为内地防疫减轻了压力，为内地社会经济发展营造了空间。2020年脱贫攻坚结束以后，边疆人民更是过上了幸福生活，但仍需看到边疆与内地、与东部沿海在发展上存有巨大差距，在制定国家政策及其规划部署发展战略时必须对差距给予重视。边疆和内地是一组对应范畴，其作用是一体的，没有边疆的稳定就没有内地的繁荣和发展，当内地繁荣发展起来以后必须支援、反哺边疆地区的开发与建设。新时代面临新机遇与新挑战，稳定边疆、发展边疆、治理边疆依然是需要持续深入探索的时代课题。
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作者简介：蒋茜 ，女， 汉族， 四川安岳，怒江州傈僳族文化研究院， 研究实习员，民族文化